一、引言

2012年7月，全國首家省市級學分銀行——上海市終身教育學分銀行正式掛牌成立。隨后，云南、江蘇、廣東、福建等省相繼成立終身教育學分銀行，天津、湖南、湖北、四川等省市也在積極籌備中。終身教育學分銀行的定位是面向當地居民以終身教育學分認定、累積和轉換為主要功能的學分管理服務機構。除了終身教育學分銀行外，我國還有以市民終身學習記錄和激勵為主要功能的市民學分銀行，以實現學校間的學分互認、資源共享和課程互選的學校聯盟學分銀行，以學歷教育與職業資格證書相互溝通為主要功能的成人高校學分銀行，以促進學習者多元化評價的職校學分銀行，以及以柔性的培訓管理制度為主要特征的企業學分銀行，還有一些冠以“學分銀行”名稱的合作項目（見表一）。

學分銀行實踐的多樣性主要在于人們對學分銀行概念及功能的認識未達成一致。從近千篇有關學分銀行的研究文獻看，學分銀行概念目前有以下共識：從層次上看，學分銀行可分為學校層面、區域層面和國家層面；從功能上看，學校層面的學分銀行主要關注于完全學分制、彈性學習制以及免修免考制度的實施，區域層面主要實現的是區域內不同類型教育學習成果的認定、累積和轉換，國家層面則是構建縱向銜接、橫向貫通的終身教育“立交橋”，實現不同教育間的銜接與溝通；從屬性上看，學分銀行可理解為教育管理制度、教育管理模式（系統）和專門的管理機構。作為教育管理制度，學分銀行指不同類型教育間（包括不同形式的學歷教育、非學歷教育的不同課程）以學分認定、累積和轉換為主要內容的一種新型學習制度和教育管理制度；作為教育管理模式，學分銀行指對學習者無論是通過正規還是非正規的學習途徑所獲得的學分進行認證、轉換和積累，并允許學習者將學分按照一定標準“兌換”學歷、學位、職業或崗位證書乃至其他學習成果的管理模式；作為專門管理機構，指推動學分認定、積累和轉換等相關工作的管理和服務平臺。這三種屬性并不矛盾，而是相互聯系，并按一定邏輯組成系統的學分銀行概念。實踐也顯示，各地區多先成立專門的“學分銀行”機構，再逐步探索“學分銀行”的管理模式，最后實現“學分銀行”制度。所以，學分銀行是個綜合性概念。然而，無論是理論研究還是實踐探索，無論定位于制度、模式亦或是機構，研究者大多將“學分認定、累積和轉換”作為學分銀行的基本功能，并認為其他功能由這三大基本功能派生。

學分銀行還被很多人看作是發展終身教育的一劑“靈丹妙藥”：高等教育改革者希望學分銀行幫助實現完全學分制的改革；開放教育推行者希望學分銀行建立如韓國學分銀行一樣的開放教育制度；職業教育實踐者希望學分銀行實現中高職貫通以及職業教育與其他教育的銜接；國外教育研究者希望學分銀行實現諸如歐洲學分轉換系統的學分互認體系、開展非正規非正式學習成果認證、建立諸如英國資格框架的國家資格框架體系。教育領域各自為政、相互封閉的格局似乎可以通過學分銀行打通，許多學者還認為學分銀行要承擔諸如終身學習激勵、各類教育質量認證監管的責任。學分銀行集多種功能于一身，無所不能，成為學分銀行建設者不能承受之重。

二、實踐困境

從構建終身教育體系的角度看，學分銀行必定不是單個學?；蛘邫C構的，而應是區域或國家層面的。區域學分銀行建設的目的在于搭建終身教育“立交橋”，建立學習成果認證體系，促進區域內各級各類教育的銜接與貫通。雖然理論界一致看好學分銀行作為“立交橋”的作用與意義，但不少學者對其實施表示擔憂。例如，吳鈞認為學分銀行的主體含糊、學分換算技術障礙恐難突破、校際學分互認壁壘較難克服；楊晨認為學分銀行實施存在體制、制度、學校方面的障礙等。下文就學分銀行三大基本功能分析目前區域層面學分銀行實施困境。

（一）學分認定主體不清

在討論學分銀行學分認定功能前，首先有必要區別“認證”與“認定”的內涵差異。兩者既有區別又有聯系，實際運用中常混淆?！罢J證”一般與“學習成果”“職業資格”相關聯，主要指對學習者學習加以評價，衡量其學習成果、能力成果是否完全或部分滿足相應的標準?！罢J定”一般與“學分”相聯系，主要指以學分為單位衡量學生學習量是否滿足相應課程的標準。認證強調合法性評價，認定意味著承認并確定，含量化的意思。因此，學分認定通常指在學分制制度下、在特定的培養方案中、在具體課程體系上，某類學習成果可被認定為某類或某門課程的學分。

然而，從實踐看，學分銀行本身不是頒證發證主體，沒有權力授予學位、評定資格或發放證書；學分銀行也不是教學實施主體，沒有與學位、資格或證書相匹配的培養方案或課程體系。因此，學分銀行不應是學分認定的主體，因為沒有培養方案或課程體系，學分認定便沒有標準；不能頒證發證，學分認定就沒有意義。所以，目前已成立的區域學分銀行機構難以實施學分認定工作。不過，有些研究者借鑒銀行匯率結算的思想，認為學分認定指學分銀行將不同教育類型的學習成果認定到學分銀行標準體系，以兌換成標準學分，從而實現不同學分在各類教育和不同機構間的轉換。然而，問題是，如何建立一個包含各類教育形式和所有學習成果類型在內的標準體系？學分銀行如何認定不同教育類型學習成果到標準體系成為標準的學分？學習者又為何要將學分認定為標準學分，而不直接認定辦學機構學分？學分認定工作不僅要考慮學習量，還需考慮學習的過程與質量，建立一個統一、全面的認定標準體系并不可行。事實上，上海市終身教育學分銀行一開始就嘗試這樣的認定方式但未能持續實行。

（二）學分累積能力不濟

對學分累積的理解并不難，幾乎所有學者都認為學分銀行應具備“儲蓄”功能。借助信息化工具和數據庫技術，各地學分銀行也都具備學分累積功能。從技術上看，這可能也是學分銀行三大功能中較易實現的。然而，學分累積不僅僅是記錄數據，還涉及兩個問題：一，什么樣的學分可累積進入學分銀行？二，累積的學分該如何進入學分銀行？

對于什么樣的學分可累積到學分銀行，這方面的難點在于大量非正規非正式學習成果。許多學者借鑒國外資格框架、先前學習認證等成果，認為學分銀行應建立學習成果認證框架，制定學習成果認證標準，建立學習成果認證體系，組織開展非正規非正式學習成果認證，以實現正規學習與非正規非正式學習的銜接與溝通。然而，面對種類繁多的學習成果類型，學分銀行該如何制定認證標準？面對成千上萬的學習者，學分銀行又該如何認證其非正規非正式學習成果？這似乎是個不可能實現的目標。

對于學分該如何進入學分銀行，各地學分銀行基本都采取集中和個別存入兩種方式。幾乎所有學分銀行都建立了學分銀行分部系統，面向社會開設服務窗口，提供學習者學習成果認定和存入服務。問題是，學習成果信息不像貨幣可通過專門儀器檢測真偽，學分銀行窗口如何識別學習者的個人信息，如何確保學習成果信息的真實可靠？數據源的真實性出現漏洞，學分銀行是否會成為虛假文憑的制造捷徑？事實上，目前的鑒定識別技術堪憂。

（三）學分轉換需求不足

學分轉換有兩層含義：一，學分在相同教育領域不同教育機構間轉換，主要是高等院校間通過學分銀行實現學分互認和轉換；二，學分在不同教育領域間轉換，主要是學習成果在學歷教育、職業培訓等不同教育類型間轉換。然而，這些學分轉換即便在沒有學分銀行時也都在進行。例如，2011年4月，江蘇省教育廳、浙江省教育廳、上海市教委三方簽署《長三角地區高校學分互認協議》，推進長三角地區本科高校學分互認。類似的高校合作和教育聯盟還有很多，學分互認實施模式也各不相同，包括跨校選課、開設輔修專業合作培養學生、學生交流以及課程免修等。各地也在探索不同教育類型之間的學分轉換。例如，上海29所成人高校中，25所學校的學歷教育認定職業培訓證書，被各成人高校學歷教育認定可轉換的證書主要是英語類和計算機類證書。這類“免修免考制度”同樣在普通高等教育較為常見。

但是，學分轉換并非如預期那樣廣受歡迎，反而顯現出需求不足，表現在兩方面：一，學分轉換本身需求不足。各區域雖然在資源共享、跨校選課、合作辦學上積極嘗試，但是學分互認還存在“無人喝彩”的尷尬。廣州大學城2003年開始推廣“課程互選、學分互認”，但截至2011年，參加選課的學生不足3000人，僅占在校學生數的2%。2016年秋，10所聯盟高校僅推出28門互選課程，可供1575位學生選讀。歐洲學分轉換系統、美國南部地區學分互認制度為滿足學習者轉學需求而設計，而我國嚴格的入學考試制度和學籍管理制度使得學生流動幾乎不可能。此外，普通高校在校生一般沒有其他教育經歷，而有其他學習經歷者有的沒有通過高考，導致“在校生沒有證書、有證者難以入學”的尷尬局面，使普通高等教育與其他教育類型之間少有學分轉換。不同教育類型之間學分轉換往往發生在成人高等教育和職業培訓之間，人數也不多。以復旦大學繼續教育學院為例，2016年春季學期，該院僅有101位學習者進行了學分轉換。另一方面，學分轉換的相關方，包括教育機構和學習者似乎對學分銀行需求不大。學分轉換針對性強，學習者往往直接到所在教育機構進行學分轉換，學分轉換過程無需經過學分銀行。實際上，上海市終身教育學分銀行自主申請學歷教育學分轉換的學習者不多，自運行以來僅130多人。

以上困境如何解決？筆者認為，單憑行政舉措或政策推動恐怕難以有效解決。目前，各地學分銀行均以構建縱向銜接、橫向貫通的終身教育“立交橋”為目標，以學分認定、累積和轉換為主要功能，以行政推動為主要手段，期望學分銀行管理、實施、評價學分轉換工作，以實現各級各類教育融合貫通。這種大包大攬的行政化做法，其實還是傳統政府管理的模式和思維。在我國傳統的政府管理模式中，長期一元主體下的行政管理導致各部門間的行政碎片化，反映在教育領域便是各類教育之間、各教育機構之間的封閉與割裂?，F在寄希望于學分銀行通過行政化手段實現各部門的融合與溝通，顯然是一廂情愿。換言之，如果單憑行政推動能解決教育各自為政、相互封閉的格局，那么學分銀行成立前這一問題就應解決。

三、協同治理視角下的區域學分銀行建設

協同治理是治理社會公共事務的新模式，協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并采取聯合行動的持續的過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式制度安排。協同治理強調主體的多元性、過程的協作性、主體之間關系的平等性，是對傳統工作模式的重新審視。在協同治理模式指引下，學分銀行建設應有新的思維方式。

（一）開放思維，重新審視學分銀行定位

開放思維是協同治理的主要思維方式，強調開放透明、協作參與、去中心化、多元主體。在學分銀行建設中，以開放思維重新審視學分銀行的建設主體需要思考，究竟是政府的學分銀行，還是社會共有的學分銀行？如果僅是政府的學分銀行，那么各類機構完全可以無需理會，或是被動應付相關行政命令。以政府為主體的學分銀行，其考核指標往往指向政府績效，忽視實際需求和效能。在學分銀行體系中，辦學、培訓、發證等機構都有法律賦予的自主權利，它們才是學分認定、累積和轉換的真正主體。學分銀行所構建的“立交橋”，也正是各類教育機構的開放、協作與融合。因此，學分銀行建設主體應多元化，各類教育機構都參與其中。主管部門應摒棄大包大攬的行政化工作方式，將“立交橋”的定位、具體的學分認定業務以及學分轉換的管理職能，轉變到各級各類教育溝通銜接的信息服務、業務指導和政策支持上。學分銀行不是各級各類教育融合溝通的實施者，而是推動者，促使教育機構以“開放、平等、協作、共享”的姿態參與到溝通與銜接中。

（二）平臺思維，重新忖量學分銀行功能

協同治理是在協商的過程中實現的，各類平臺在協商中發揮重要作用。平臺思維就是打造一個多方共贏的生態圈。各方在平臺中交換意見、節約成本、提高效率、達成合作、實現共贏。有人說學分銀行也是平臺，是學分轉換的服務平臺。它一頭連接廣大學習者，一頭連接各類教育機構，幫助學習者實現學分的認定與轉換。然而，本文認為，這僅僅是學分銀行平臺功能之一，學分銀行更重要的平臺是為各級各類教育機構提供交流、合作和協商的橋梁，各教育機構由此進行對話、協商、妥協而達成平衡與整合。學分銀行應匯集各級各類教育機構，建立以專業為依托、以學習成果為導向的合作共同體，搭建學分認定、轉換的合作與交流平臺，共同制定學分認定、累積和轉換的相應標準，促進不同類型學習成果在各級各類教育機構的溝通與銜接。平臺思維的關鍵還在于學分銀行需要建立獨特的機制和模式，最大程度地調動各級各類教育機構的積極性。學分銀行只有先做好教育機構合作交流的平臺，才可能建設好學習者與教育機構的學分轉換平臺。

（三）數據思維，重新理解學分銀行需求

協同治理同樣要求多元主體的信息共享互通。在以往的管理過程中，數據分析更多的是一種事后的解釋或對未來的預測。在大數據時代，數據分析成為動態監測、實時決策的手段，幾乎所有的管理過程都可數據化。因此，只要通過合理協商，各級各類教育機構都可以將其專業、課程或證書的教學內容、教學過程、考核要求等信息放到學分銀行平臺互通共享，為相互間的學分認定和轉換提供依據；通過協商，各級各類教育機構還可以將學習者的學習成果信息導入學分銀行，保證學分的真實性。目前，上海市終身教育學分銀行已啟動此項工作，涉及普通高校、高職院校、普通高校繼續教育學院、成人高校和網絡學院等類型的132個機構陸續將學習者成績導入學分銀行，截至2016年6月12日，存入學分銀行課程成績數為40291392條。學習者可以通過學分銀行查看已有的原始學分或學習成果，獲得學習成果認證及轉換的服務和指導，找到學分轉換途徑，明確繼續學習的方向。雖然對于正規途徑學習的學習者，需要學分認定和轉換的數量不多，然而隨著數據的聚集以及處理能力的提升，學分轉換的成本將降低，越來越多的個性化、定制化、“小而美”的學習需求會被進一步挖掘和滿足，為所有學習者提供學習機會和通道。

（四）服務思維，重新定義學分銀行業務

在用戶至上的年代，服務思維至關重要，影響著社會經濟的方方面面，也影響著政府治理模式的轉變———由管制型政府轉向服務型政府。學分銀行同樣需要將管控思維轉向服務思維，強化服務職能。學分銀行有兩類服務對象：各級各類教育機構和廣大學習者。對于教育機構，學分銀行可提供以下服務：為各級各類教育機構的學分合作搭建平臺，共享共建學習成果認定轉換規則和標準，召開各類研討會和論壇交流學分認定和轉換經驗，為教育機構學習成果認定轉換提供業務指導，建立終身學習個人檔案，為教育機構學分轉換提供數據服務，協助各類教育機構開展學習成果認定轉換工作，為各類非正規非正式學習成果認證轉換爭取政策支持。

對于學習者，學分銀行可提供以下服務：通過集中導入的方式建立終身學習個人檔案，提供原始學習成果查詢、證明服務，提供各類教育機構學分認定轉換規則信息，為學習成果認定及轉換提供咨詢與指導，協助學習者申請學分轉換，提供學分認定轉換信息服務。因此，評估學分銀行，并不是查看多少學習者通過學分銀行進行了轉換，而是評估學分銀行對于區域范圍內學分互認和轉換的促進作用。

（五）用戶思維，重新梳理學分銀行流程

與服務思維一脈相承的是用戶思維。用戶思維簡言之就是站在用戶的角度，圍繞用戶需求，為用戶提供完美的體驗。對于學分銀行而言，用戶就是那些需要將學分認定和轉換的學習者。學分銀行必須從學習者學分認定和轉換的需求出發，認真考慮哪類群體需要學分認定和轉換？他們在學分認定和轉換過程中會遇到怎樣的困難，需要獲得怎樣的服務與幫助？學分銀行要在大數據技術分析的基礎上決策，將這些分析融入業務流程中，使流程變得簡約，細節更精致，服務更人性化。例如，注冊與實名認證流程要盡量簡便，能實現一步注冊；查詢流程要盡量精確，能精確查詢某學習成果可認定或轉換到哪些教育機構的哪些證書或學分；學分認定與轉換流程要盡量便捷，從申請到認定和轉換要簡便并及時給予反饋；支持服務及咨詢流程要盡量周到，能提供頁面導航、熱線電話、實時咨詢等服務。每個環節都要注重學習者的感受，學分銀行業務的整個流程充分體現“用戶體驗至上”的理念。

在“橫向溝通、縱向銜接”的終身教育體系中，各級各類教育機構組成眾多節點的網絡體系，每個教育機構是其中的一個節點，且高度自治。任何一個節點都可能成為階段性的中心，與其他節點關聯，但又不具強制性。節點間彼此自由連接，為學習成果認證和轉換提供通道。這種開放、平等、協作的系統結構才是學分銀行所追求的終身教育“立交橋”。學分銀行作為專門機構，應從“劃槳”轉為“掌舵”，從建設者和實施者轉變為推動者和促進者，幫助學習者實現學習成果的認證與轉換，為教育機構及學習者提供服務與支持。